國家發展改革委辦公廳關於印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》的通（tōng）知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵（bīng）團發展改革委：

　　按照國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政（zhèng）部《關於規範實施政府和社會資本合（hé）作新機（jī）製的指導意見》有關要求，我們（men）製定了《政府和社會資本合作項目（mù）特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發（fā）給你們，請（qǐng）按照執行。

　　國家發展改革委辦公廳

　　2024年3月20日

　　政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分　概（gài）　述

　　一、項目（mù）概（gài）況

　　項目全稱及簡稱（chēng），建設依據（jù）、建設目標和任務、項目功能和（hé）定（dìng）位、建設地點、建設工期、建設內容和規模、投資規模和資（zī）金來源，主（zhǔ）要需求和產出(服務)，主要技術經濟指標，前期（qī）工作進展情（qíng）況等。

　　如項（xiàng）目涉及存量資產，應說明存（cún）量資產（chǎn）內容、資產賬麵價值與評估（gū）價值（zhí）、資產權屬或權利（lì）、存量債務、建設運營時間、資產運（yùn）營與效益情況等。應說明存量資產評估情（qíng）況(含評（píng）估單位、評估目的、評估方法等)，並將評估報告作為附件。涉及改擴建（jiàn）的，應說明（míng）改（gǎi）擴建和存量資產的關係。

　　二、項目實施（shī）機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如（rú）有)基本情況、職責及其獲縣級以上（shàng）人（rén）民（mín）政府授權情況，並將（jiāng）相關授權證明文件作為附件。

　　三、特許經營主要內容

　　簡（jiǎn）述收費渠道和方式、特許經營實施方式、特許經營期限（xiàn）、特許經營者的條件（jiàn）和選擇方式（shì）、特許經營服務範圍。說明項目建設期是否（fǒu）提供政府投資支（zhī）持、政府投資支持方式和預計金額或（huò）比例（lì）;是否按規定補貼運營、補貼依（yī）據、補貼期限、具體補貼方式等（děng）;以及其他需要說明的（de）內容。交通運輸等相關專業領域可結合行業自身（shēn）特點（diǎn），開展行業審查工作，明確技（jì）術要點、資金安排等信息，作為編製和完善（shàn）特許經營方案的依據。

　　四、政府承諾和保障

　　政府對項（xiàng）目前期、建設和運營期間（jiān）的工作協（xié）助與支持，用地(用海)和移民（mín）搬（bān）遷安置補償，排他性約定等作出的（de）承諾和保障等。

　　第二部分　項目可行性分析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建設背景及對項目所提供產品或服務的公共需求，分析其與重大戰略、發展規劃、產業政策等政（zhèng）策（cè）和規劃的符合性，論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在需求分析的基（jī）礎上，提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產出(服務)的需求總量及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述項目選址（zhǐ）或（huò）選線方案、主要建設內容及規模（mó）、建設主要約束（shù）條件、用地(用海)方式（shì）、選址地質條件（jiàn）、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工（gōng）期和主（zhǔ）要進度節點，以及正常運營（yíng）年份應達到的產出能力和服務要求。明確項目預期達到的建設（shè）標準、工程質量和（hé）安全管理目標等要求。通過技術（shù）、設備和工程方案（àn）的比選，確定項目初步建設方案。

　　大（dà）型、複雜及分期建設項目應根（gēn）據項目整體規劃、資源利用條件及近遠期需求預測（cè），明確項目近（jìn）遠期建設規模、分階段建設目標和建（jiàn）設進（jìn）度安排，並說（shuō）明預留發展空間（jiān）及其（qí）合理（lǐ）性、預留條件對遠期規模的影響等。

　　估算擬建項目從（cóng）籌建、施（shī）工至投產所需的全部建設投資，包括建築（zhù）工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

　　三、要素保障（zhàng）條件

　　根據項目選址或（huò）選線方案，以及建設內容和規模等（děng）要求，分析項（xiàng）目（mù）的要素保障條件（jiàn）及落實情（qíng）況。說明有關部門針對項（xiàng）目（mù）規劃、選址（zhǐ）、用地(用（yòng）海)等反饋意見情況。如已辦理相關行政許（xǔ）可手續，說明進展情況。

　　(一)用地用海條（tiáo）件。

　　說明擬建項目用地總體情況和土地利用現狀，分析（xī）土地要素條件、底（dǐ）線紅線約束情況，提出節約集約用地要求。如涉及用海用島，應明確具體（tǐ）方式、位置和規模（mó）等內容。

　　(二)資源環境承載能力、生態環境敏感區等其他支撐條件。

　　說明項目與（yǔ）“三線一單”生態（tài）環境分區（qū）管控（kòng）要求符合性，說明水耗、能耗、汙染物排放總（zǒng）量和碳排放、生態環境敏感區約束等其他支撐條件。

　　四（sì）、運營服務要（yào）求

　　在保證達到產出（chū）能力和服務要求的前（qián）提下（xià），研究提出項目運營需要落實的外部條件、運營服務內容、應遵循的標準和質量規範以及安全保障要求。

　　五、主要（yào）風險識別和分析

　　從（cóng）項目自（zì）身角度，識（shí）別和分析（xī）項目準（zhǔn）備、建設、運營、移交（jiāo）階段的政策、經濟（jì）、社會（huì）、工（gōng）程、環境、資金等（děng）方麵的主要風（fēng）險。

　　第三部（bù）分　特許經營模（mó）式可行性論證

　　一、項目屬性分析

　　分析項（xiàng）目是否屬於具有一定公益性且存在經營收入的項目。市場化程度高的（de）商業項目和產業項目，以及沒有經（jīng）營收入的公益項目，不得采（cǎi）用特許經營模式;不得將以上類型中無（wú）關（guān）聯關係的項（xiàng）目相互“打捆”，或者與適合采用（yòng）特許經營模式的項（xiàng）目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體化、廠網一體化的汙水管網（wǎng）、供熱管網、供水管網等項（xiàng）目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運（yùn）、公鐵（tiě）聯運等項目，以及依托項目自身開展多元化（huà）開發的基礎（chǔ）設施和公用事業項目可以綜合平衡（héng）項目收益，開展政府和社會資（zī）本合作。

　　對於特許經營新（xīn）建(含改（gǎi）擴建)項目，應參照《支持民營企業參與的特許（xǔ）經營新建(含改擴建)項目清單》，明確民營企業持股要求或參與方式。

　　二、項目收費渠道和方式

　　明確項目收費渠道和方式(含（hán）潛在收費渠道和方式)，說明收費依（yī）據，論證（zhèng）收費渠道和方式的合（hé）法（fǎ）合規性，評價使用者支付意（yì）願、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成本、項目收費情況以及該項目所屬領域現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存（cún）在按規定補貼（tiē）運營情形，明確（què）是否不因采用政府和（hé）社會資本合作模式額外新增（zēng）地方財（cái）政未來支出責任，未以任何方式新增地方政府隱性（xìng）債務，確保項目符合使用者付費要求。項（xiàng）目收費屬於政府定價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費（fèi）政策;如（rú）不屬於政府定價或指導價（jià）的，應明確定價機製和（hé）調價機製。

　　三、項目盈利能力分析

　　研究使用者（zhě）付費收入的穩定性和成長（zhǎng）性，在項目全部投資為權益資金的情形下，考（kǎo）察項目全（quán）生（shēng）命（mìng）周期的現金流入(含按（àn）規定享有的運營補貼)和流出情況，分別計算（suàn）基於項目投資現金流量表、特許經營（yíng）者自有資金現（xiàn）金流量表的財務內部收益率等盈（yíng）利能力指標。

　　對於盈利能力不足的項（xiàng）目，研究（jiū）分析通（tōng）過多種方式提升項目（mù）總（zǒng）體（tǐ）盈利能力的可行性，主要包括合理確定特（tè）許經營期限、政府（fǔ）在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開（kāi）發（fā）強度（dù）、提供（gòng）與項目合理相關的資源補償等。如需政府投資支持的（de），應（yīng）說明政府投資（zī）支持的具體方式、額（é）度和（hé）時間節點等。必要情況下，應（yīng）對盈（yíng）利能力指標進行敏（mǐn）感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力（lì）角度分析是否適合采用特許經營模式。如采（cǎi）取多種方（fāng）式後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生命周（zhōu）期成本、產出（chū）或服務效果、建設運營效率、風險防範控製（zhì）等方麵，對采（cǎi）取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產（chǎn）出、經濟社會效益等方麵進行比較分析，對項目是否適合采（cǎi）用特許（xǔ）經營模式進行論證。

　　五、參與意願分析

　　分析說明社會資本參與（yǔ）意（yì）願和金（jīn）融機構（gòu）參與意願（yuàn）;必要（yào）時，可麵向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市（shì）場測試，說明市場測試（shì）結果。

　　六、合（hé）法合規（guī）性（xìng）分析

　　綜合上述分析，說明上述特許經（jīng）營安排是否存在違反法律法規（guī）、政策文件精神的情況（kuàng），包括但不限於特許經營範圍或（huò）產出界定不清，一定區域或期限內的排他性約定缺失，通過可行性（xìng）缺口補助、承諾保底收益率、可用性（xìng）付費等方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資企業參與的，說明是否（fǒu）符合外（wài）商投（tóu）資管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特許經（jīng）營角度（dù），說明采取特許經營模式（shì）可能存在的主要風險。

　　第四部分　特許經營（yíng）主要內容

　　一、特許經營範圍

　　明確擬采取特許經營模式的項目（mù）建設內（nèi）容、運營內容、服務範圍等要求，以及特許經（jīng）營者對項目周期各（gè）環節的責任。對於盤活存量資產項目（mù），應列（liè）明（míng）項目資產處置方式和程序等內容，以及（jí）項目存量債務處理和職工安置等（děng）要求。

　　二、實施方式

　　確（què）定擬采用特許（xǔ）經營（yíng）模式的（de）具體實施方式（shì）。新建項目（mù）可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式（shì），改擴建項目可采用（yòng）ROT方式，存量資產盤活可采用TOT等方式。說明實（shí）施（shī）方式選擇的主要依據（jù）和考慮。

　　三（sān）、特（tè）許經營期限和（hé）資產權屬

　　明確特許經營期限（xiàn），說明特許經營期限確定依據。如將特許經（jīng）營（yíng）期限作為招標評定（dìng）標準，應以最（zuì）終招（zhāo）標確定的期限為準。明確特（tè）許經（jīng）營期限（xiàn）內和特許（xǔ）經營到期（qī）後的資產權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界

　　明確使用者付費定價、調價機製和原則，以及期間各類重大變更的處理原則等;明確特（tè）許經營各階段（duàn）政府、特許經營者、項目公司的權（quán）利、義（yì）務和責任等;明確特許（xǔ）經營者（zhě）或項目公司通過加強管理、降低成本、提升效率、積（jī）極創新（xīn）等獲得的額外收益分配（pèi）原（yuán）則等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本（běn）條件。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本（běn）金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企（qǐ）業(含其獨資或控股（gǔ）的子公司)不得以任何方式作為本級政府和（hé）社會資本合作新建(含改擴建（jiàn）)項目的投標方、聯合投（tóu）標方或項目公（gōng）司（sī）股東;作為政府出資人代（dài）表時，原則上不得在項目公司中控股。

　　(二)特許經營者選擇方式。

　　應明（míng）確特許經營者選（xuǎn）擇方（fāng）式（shì）。鼓勵優先采用公（gōng）開招標方式（shì）選（xuǎn）擇特許經營者;如果不采用公開招標方式，應明確原因和（hé）依據。

　　(三)特許（xǔ）經（jīng）營者選擇標準。

　　對特許經營者應具備的條件提出要求，明確特許經（jīng）營者應具備的項目管理（lǐ）經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用狀況等，並將項目（mù）運營方案、收費單價、特許經營期（qī）限、政府支持條件等作為選擇特（tè）許經營者的重要評定標準。對特許經營新（xīn）建(含改擴（kuò）建)項目，應按照《支持民營企業參與的特許（xǔ）經營（yíng）新建(含改擴建)項（xiàng）目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具（jù）體要求。

　　六、交易結構（gòu）與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設計並繪製特許經（jīng）營項目交易（yì）結構圖並輔以文字說明，明確項目授權路徑、特許經營者持（chí）股比（bǐ）例、合同體（tǐ）係、項目管理結構、資產形成與移交（jiāo）、政府監管結構，說明實施機構、政府方出資人代表（biǎo）(如政府資本金注入)等推進（jìn）主體的責任。明確正常運營情形下，特許經營者不得轉（zhuǎn）讓項目公司股權的最短期（qī）限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金比例、股東出資要（yào）求、融資方式及限製條件、建設（shè）期政（zhèng）府投資支持方式和預計金額或比例、政府或（huò）政府出資人代表（biǎo）對項（xiàng）目公（gōng）司分紅的要求、項目公司清算後剩餘收益分配要求等，以及（jí）銀行貸款等融資原則等。

　　對盤活存量資產項目，如涉（shè）及存量債務，應說明債務人、債務規模、利率、期限（xiàn）、是否需提前還款等情（qíng）況（kuàng）;如需提前還款，應逐項說明（míng）還款資金來源和具體還款方案。

　　七、監（jiān）督管理和運營評價

　　(一)監督管理。

　　明（míng）確實施機構會同有關部門對（duì）特（tè）許經營項目前期工（gōng）作、建設實施、日常運營等環節的公共監督（dū）要求。明確項目通過全國投資項目在（zài）線審批監管平台向社會公開披露相關信息的內容和要求，以及建設實（shí）施階（jiē）段的過程審計和運營階段的審計。

　　(二)運營評價。

　　明確項（xiàng）目（mù）實施機構對項目運營情況的監測分析、定期運營（yíng）評價安排。應從行業管理角度提出運營標準、運（yùn）營效（xiào）果等評價（jià）指標，從協議（yì）執行角度（dù）提出履約情況（kuàng）等評（píng）價指標，從（cóng）項目（mù）效果角度提出直接（jiē）效果、外部影響、可持續性等評（píng）價指標。如涉及（jí）財政資金（jīn）使用的，還應按有關規定提出對財政（zhèng）資金使用的（de）績效評價指（zhǐ）標。

　　八、風險管控

　　針對項目（mù）全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環（huán）境、資金等方麵的風險因素，提出風（fēng）險應對措施和建議，明確（què）項目實施（shī）機構、特許（xǔ）經營者、項目公司等方（fāng）麵風險分配原則，明確政府承擔的項目風險（xiǎn）、政府不承擔的項（xiàng）目風險以及政（zhèng）府和特許經（jīng）營者或項目（mù）公司共同承（chéng）擔的風險。

　　九、政府承諾和保障

　　分析並明確政府對（duì）項目前期工作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一規定的運營補貼、有關配套設（shè）施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者（zhě）付費（fèi）機製下對收入來源、定價和（hé）調價、成本監（jiān）審調查等方麵（miàn）政策規（guī）定的保（bǎo）障，明確對影響項目收益來源的政府特殊要求等的應對（duì）性（xìng）保障機製。

　　十（shí）、調整、變（biàn）更等（děng）其（qí）他（tā）要求

　　明確協議變更和延期、價格調（diào）整（zhěng）、補貼調整、項目公司股權變更、政（zhèng）府臨時接管和征用、項目移交（jiāo）或提前（qián）退出、履（lǚ）約擔（dān）保（bǎo）、違約責任與爭議（yì）解決等要求。